Aktuelle Anti-Geldwäsche Maßnahmen der europäischen Union

29. Juli 2021

Der europäische Rechnungshof hat in seiner Studie vom 20. Mai 2021 die aktuellen Anti-Geldwäsche-Maßnahmen der europäischen Union untersucht. Er kommt zu dem Ergebnis, dass davon viele unzureichend sind und sich nach wie vor vieles auf der Ebene der Nationalstaaten abspielt.

In seiner Studie befasst sich der Europäische Rechnungshof mit den folgenden Mechanismen, die wir nachfolgend kurz darlegen:

  1. Anti-Geldwäsche Richtlinien
  2. Risikoanalyse der Kommission zum Binnenmarkt
  3. Eigene Liste von Drittländern, die die Gefahr von Geldwäsche aufweisen
  4. Beiträge der Europäischen Zentralbank und der Europäischen Bankenaufsicht

a.      Antigeldwäsche-Richtlinien

Die Europäische Union setzt in der Regel zwei Instrumentarien ein, um gemeinsame Regeln durchzusetzen: Richtlinien und Verordnungen. Erstere legen ein gemeinsames Ziel fest. Um dieses zu erreichen, sind die Nationalstaaten dazu aufgefordert, sie innerhalb eines festgelegten Zeitraums in geeignete Rechtsvorschriften umzusetzen. Geschieht dies nicht oder nur unvollständig, kann die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Verordnungen sind Rechtsvorschriften, die direkt für alle Länder gelten.

Ein Grund warum die aktuellen Anti-Geldwäschemaßnahmen vom Europäischen Rechnungshof als wenig effizient angesehen werden, liegt darin, dass diese zum größten Teil aus Richtlinien bestehen, so dass das Tempo der Umsetzung von den einzelnen Ländern abhängig ist.

Im Fall der vierten Anti-Geldwäsche Richtlinie haben nur sechs Staaten diese innerhalb der vereinbarten Frist am 26. Juli 2017 umgesetzt. Von sieben Staaten wurde sie teilweise umgesetzt und 15 Staaten hatten keinerlei Maßnahmen eingeleitet. In einer Umfrage des Europäischen Rechnungshofes gaben 95% der befragten Mitgliedsstaaten die Komplexität der Verordnung sei der Grund der späten Umsetzung.

Um die Mitgliedsstaaten zu unterstützen, hat die Europäische Kommission fünf begleitende Workshops abgehalten. Diese wurden mehrheitlich als hilfreich betrachtet. Allerdings wurde es von den Mitgliedsländern als kritisch angesehen, dass die fünfte Anti-Geldwäsche Richtlinie bereits in der Mitte des Jahres 2018 Kraft, also, bevor die vierte vollständig umgesetzt war.

b.      Risikoanalyse der Kommission zum Binnenmarkt

„Nach der vierten Geldwäscherichtlinie ist die Kommission dazu verpflichtet, die spezifischen GW/TF-Risiken für den Binnenmarkt zu bewerten, die mit grenzüberschreitenden Tätigkeiten im Zusammenhang stehen, und alle zwei Jahre oder bei Bedarf auch häufiger darüber zu berichten.“ Man spricht dabei von der supranationalen Risikobewertung, die zum ersten Mal im Mai 2017 durchgeführt wurde. Deren Ziel ist es, mögliche Probleme festzustellen und deren Umfang zu ermitteln.

Banken betrachten die supranationale Risikobewertung als geeignetes Instrument, da sich aus ihr schließen lässt, welche Maßnahmen gezielt ergriffen werden müssen, um der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung entgegenzutreten. Auch von den Mitgliedsstaaten wird das so gesehen. Aus einer Umfrage des Rechnungshofs geht hervor, dass 50% sie als hilfreich empfinden, um gezielte Maßnahmen auf nationaler Ebene vorzubereiten. 40% betrachteten sie als relativ hilfreich.

In der supranationalen Risikobewertung von 2019 hat die EU-Kommission 47 Produkte oder Dienstleistungen analysiert und sie daraufhin bewertet, welche Bedrohungen von ihnen ausgehen und wie anfällig sie für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sind.

Ein Kritikpunkt des Rechnungshofes ist, dass die Kommission sich nicht mit der Frage befasst hat, ob der Umfang der Bedrohungen und die Anfälligkeiten seit 2017 zugenommen haben.

c.      Eigene Liste von Drittländern, die die Gefahr von Geldwäsche aufweisen

Die Europäische Kommission ist rechtlich dazu verpflichtet, eine Liste bereitzustellen, die die Länder außerhalb Europas enthält, die ein erhöhtes Risiko zur Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung aufweisen. Diese können aufgrund ihrer nationalen Rahmen ein Risiko für das Finanzsystem der EU darstellen. Befindet sich ein Land auf dieser Liste, bedeutet dies einen höheren Aufwand für Banken und andere involvierte Unternehmen, da diese höhere Sorgfaltspflichten aufwenden müssen.

Der von der EU gewählte Ansatz baut auf dem Listungsverfahren der FATF auf und stützt sich auf Daten des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) und Europol.

Einerseits bewertet der Rechnungshof die von der Kommission gesammelten Informationen über die Risiken in Drittländern und die Länderspezifika als zielführend (zugrunde lag eine Stichprobe von 10 Ländern). Andererseits bemängelt er, dass die Länderprofile auf Berichten für die gegenseitige Evaluierung beruhen, welche mit der FATF-Methode erstellt wurden. Einige davon seien bis zu zehn Jahren alt.

Einer ersten Version dieser Liste stimmte die Europäische Kommission am 13. Februar 2019 zu. Diese wurde jedoch am 7. März desselben Jahres vom europäischen Rat abgelehnt. Aktuell ist eine zweite Fassung gültig, die sowohl von der Kommission als auch vom Rat gebilligt wurde. Diese wurde stärker an das Verfahren der FATF angepasst. Enthalten sind darin derzeit Länder, die sich ebenfalls auf der FATF-Liste befinden oder sich in der Vergangenheit darauf befanden. Hierin sieht der Europäische Rechnungshof einen Mangel dieser Liste, da sie nicht auf Bedrohungen eingeht, die für die EU spezifisch sind.

Die Methode, mit der die Liste erstellt wird, wurde im Mai 2020 aktualisiert. Die neue Fassung sieht vor, stärker mit den betroffenen Drittländern zu kooperieren. Hier büßt das Verfahren weiter an Effizienz ein, da es bis zu zwölf Monaten dauern kann, bis ein Land aufgenommen wird.

Ein weiterer angemerkter Punkt ist, dass es an einer klaren Risikopriorisierung mangelt. In allen Fällen wurden die Anfälligkeiten und Bedrohungen als „durchgehend erheblich“ klassifiziert. Für zukünftige Analysen wird zudem angemerkt, Statistiken aufzunehmen, die das Ausmaß der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung angeben.

  1. Beiträge der Europäischen Zentralbank und der Europäischen Bankenaufsicht

Seit Ende 2014 obliegt es der EZB, die Banken innerhalb der europäischen Währungsunion zu beaufsichtigen. Ein Fehler in diesem Konstrukt mag sein, dass ausdrücklich ausgeschlossen wurde, der EZB Befugnisse im Bereich Anti-Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu geben. Diese sollten bei den nationalen Aufsichtsbehörden verbleiben. Das Mandat der Zentralbank ist darauf beschränkt, „uneingeschränkt mit diesen nationalen Aufsichtsbehörden“ zusammenzuarbeiten. Hier ergibt sich ein deutlicher Kontrast zu den Mitgliedstaaten, in denen in der Regel die gleiche Behörde für beide Bereiche zuständig ist.

Der Rechnungshof stellt fest, dass die EZB und die einzelnen nationalen Behörden vor 2019 eher auf informeller Grundlage kommunizierten. Im genannten Jahr wurde daher untereinander vereinbart, sich in Zukunft formeller auszutauschen. Laut der Studie hat das dazu geführt, dass die EZB nun häufiger und kohärenter mit den einzelnen Aufsichtsbehörden kommuniziert. Ein bleibendes Problem besteht jedoch in den diversen Methoden, die von den einzelnen Mitgliedsstaaten angewendet werden.

Eigentlich sollte es zur Kernaufgabe einer Bankenaufsicht gehören, einen starken Fokus auf die Geldwäsche und die Terrorismusfinanzierung zu legen, da beispielweise ein Geschäftsmodell einer Bank, das auf Geldwäsche beruhte, das Risiko einer Bankeninsolvenz erhöht. Trotzdem werden die genannten Aspekte erst seit Juni 2019 in der Bankenaufsicht der EZB berücksichtigt. In der Praxis bedeutet das, dass die EZB Banken auf Mängel im Bereich AML und TF hinweist. In einigen Fällen werden auch die nationalen Aufsichtsbehörden informiert. Allerdings liegt es nicht im Mandat der EZB, die Maßnahmen der nationalen Behörden zu kontrollieren, es beschränkt sich darauf, auf einschlägige Informationen hinzuweisen. Es bleibt ein Manko, dass es keine zentrale Antigeldwäsche Behörde der EU gibt.

Auch wenn es hier noch sicher Punkte, die verbessert werden können, bewertet der Europäische Rechnungshof es positiv, wie die EZB die beschriebenen Aspekte umgesetzt hat.

Fazit

Es bleibt festzuhalten, dass viele EU-Maßnahmen auf einer guten Absicht basieren. Allerdings verfehlen viele davon ihre Wirkung, da sie nicht weit genug gehen. Hinzu kommt ein weiteres fundamentales Problem aufgrund der Tatsache, dass die EU als Staatenverbund konstruiert und als solcher stark fragmentiert ist. Es führt dazu, dass oft am Ende ein Kompromiss steht, der sich aus den verschiedenen Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten zusammensetzt,.

Laufende Prozesse werden gehemmt durch die Dominanz der Nationalstaaten. In der Vergangenheit gab es im Zusammenhang mit Geldwäsche Fälle, in denen ein Vertragsverletzungsverfahrung gegen einzelne Mitgliedsländer lief und ein Gremium gebildet wurde, das Vertreter aus nicht betroffenen Staaten enthielt. Hier liegen schriftliche Hinweise darauf vor, dass versucht wurde das Gremium zu beeinflussen. Ähnliche Vorgänge aus anderen Bereichen, mit weitreichenden Folgen, sind aus der Vergangenheit bekannt. Beispielsweise ist nie ein Defizit-Verfahren gegen Deutschland und Frankreich eingeleitet worden, nachdem sie die Kriterien des Stabilitätspaktes zu Beginn des Jahrhunderts verletzt hatten.

Im Juli dieses Jahrs hat die EU-Kommission angekündigt, eine zentrale europäische Antigeldwäschebehörde schaffen zu wollen. Das mag ein Schritt in die richtige Richtung sein, allerdings bleibt aufgrund der langwierigen Prozesse innerhalb der EU abzuwarten, wann diese in der Lage sein wird, ihre Aufgaben effizient auszuführen. Das gleiche gilt für die Frage, wie stark die neue Behörde von den einzelnen Staaten beeinflusst sein werden wird.

Angemessene Reaktionen auf Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung bleibe eine große Herausforderung für die Europäische Union.

Literaturverzeichnis

dpa. (20. 07 2021). Bargeldgrenze und neue Behörde: EU holt zum Schlag gegen Geldwäsche aus. Handelsblatt, Online-Ausgabe.

Lehne, K.-H. (28. Juni 2021). Abgerufen am 08. Juli 2021 von EUROPEAN COURT OF AUDITORS: https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=58815