Auswirkungen von Handelssanktionen und Embargos am Beispiel Kuba

Vor dem Hintergrund des russischen Angriffes auf die Ukraine und den daraus resultierenden Sanktionen Amerikas, der EU und der Schweiz sind Wirkungen und Nebenwirkungen von Sanktionen ein sehr aktuelles Thema. Die CURENTIS AG startet daher mit diesem Beitrag eine Artikelserie zu dem Thema Sanktionen und Embargos.

In den folgenden Wochen werden Artikel zu folgenden Themen erscheinen:

• Handelssanktionen und Embargos
• Finanzsanktionen
• Warum stehen Banken bei Sanktionen besonders im Fokus?
• Regulatorische Pflichten der Banken

Wir beginnen die Serie heute mit einem Beitrag zum Thema Handelssanktionen.

In diesem Artikel beschreiben wir die blau unterlegten Themenpunkte rund um Sanktionen und Embargos im Zusammenhang mit Güterverkehr/ Handel. Auf diesen Artikel wird ein Artikel mit dem Themenschwerpunkt Finanzsanktionen folgen.

WAS SIND HANDELSSANKTIONEN UND EMBARGOS?

Handelssanktionen oder Embargos werden mit dem Ziel eingesetzt, die politischen Entscheidungen der sanktionierten Partei zu beeinflussen. In den meisten Fällen zielen Handelssanktionen oder Embargos auf Ex und Importgüter von Staaten und nicht auf Privatpersonen oder bestimmte Unternehmen.

Bei einem kompletten Handelsstopp für ein bestimmtes Land spricht man von einem Handelsembargo. Vielfach wird auch von einem Handelsembargo gesprochen, wenn der Wirtschaftsverkehr für bestimmte Güter untersagt wird.
Ein aktuelles Beispiel ist das „Handelsembargo“ der USA für russischen Alkohol und russische Diamanten. Nach unserem Verständnis liegt in diesem Fall jedoch eigentlich eine Sanktion vor. Sanktionen beziehen sich nur auf bestimmte Güter, Handelszweige, Personen oder Firmen. Dementsprechend sind die aktuellen Handelsbeschränkungen gegen Russland Sanktionen und kein Embargo, da nicht der gesamte Wirtschaftsverkehr mit Russland unterbunden wird.

Sanktionen oder ein Embargo können den Export eines Landes in ein anderes Land verhindern oder deutlich reduzieren. Damit zielt das sanktionierende Land darauf ab dem sanktionierten Land wichtige Güter zu verweigern, um eine Reaktion des sanktionierten Landes zu erwirken. Wenn Sanktionen den Import von bestimmten Waren aus dem sanktionierten Land verhindern, sollen dadurch die Auslandsverkäufe des betroffenen Landes geschwächt und dadurch die Höhe der Devisenreserven verringert werden.

In beiden Fällen soll die Wirtschaft eines Landes geschwächt werden, indem wertvolle Rohstoffe, benötigte Teile oder Dienstleistungen nicht mehr verfügbar sind, oder teurer aus einem anderen Land eingekauft werden müssen. Um die langfristigen Auswirkungen eines Handelsembargos bewerten zu können, betrachten wir das Handelsembargo der USA gegen Kuba.

BEISPIEL HANDELSEMBARGO KUBA

Seit 1960 besteht das Embargo der USA gegen Kuba, das in seinem Bestehen mehrere Verschärfungen und Lockerungen erlebt hat. Die damalige US-Regierung unter Präsident Eisenhower verhängte das Embargo als Reaktion auf die Enteignung amerikanischer Unternehmen und Bürger in Kuba.

Das amerikanische Embargo gegen Kuba besteht aus mehreren Maßnahmen. Dazu gehören Handels-, Wirtschafts- und Finanzsanktionen, die seit 1960 in Gesamtheit als das Handelsembargo der USA gegen Kuba bekannt sind.

Trotz seiner Festlegung 1960 wurde das Gesetz zum Embargo erst 1992 verabschiedet. Als Kapitel 17 eines umfassenden Sammelgesetzes wurde das Gesetz „Cuban Democracy Act“ benannt und setzte die Handelsbeschränkungen fest. Umgesetzt wurde das Handelsembargo allerdings vorher schon.

2014 und 2015 waren geprägt von Lockerungen bezüglich der Handelsbeschränkungen zwischen den USA und Kuba, die durch Präsident Obama angeschoben wurden. Während der Amtszeit von Trump wurden diese Lockerungen allerdings wieder außer Kraft gesetzt.

Die Auswirkungen für die kubanische Wirtschaft lassen sich nur schwer in Zahlen fassen. Es gibt Schätzungen auf amerikanischer und kubanischer Seite, die stark voneinander abweichen und durch politische Motive beeinflusst sind.
Klar ist jedoch, dass die kubanische Wirtschaft kurzfristig hohe Anpassungskosten zahlen musste und dass das Handelsembargo Kubas Ökonomie immer noch stark beeinflusst. Die Hauptexportgüter Kubas sind Tabak und Zucker. Beispielsweise waren 1926 ca. 60% der Zucker exportierenden Firmen in amerikanischen Besitz. Diese Firmen exportierten 90% des kubanischen Zuckers. Diese Firmen wurden 1959 enteignet und durch Kuba verstaatlicht. Allerdings konnten diese Firmen nun keinen Zucker mehr in die USA exportieren. 90% des kubanischen Zuckerexports fielen somit weg.
Durch einige Lockerungen ist es mittlerweile möglich bestimmte Güter zu ex- und importieren, sodass 5% der kubanischen Exporte mittlerweile wieder in die USA gehen.
Verglichen mit den Exporten vor dem Embargo ist das immer noch eine kleine Zahl.

Es gibt Kritik an dem Handelsembargo die die Verhältnismäßigkeit des Embargos in Frage stellt. Laut Kritikern würde das Embargo nicht die politische Elite des Landes, sondern die Zivilbevölkerung treffen.
In der Tat ist festzustellen, dass sich an den politischen Zuständen im Land seit dem Embargo wenig geändert hat. So schreibt das Auswärtige Amt Kuba sei ein „zentralistisch organisierter, sozialistischer Inselstaat, in dem die führende Rolle der Kommunistischen Partei (PCC) per Verfassung festgeschrieben ist.“ Der Welthungerindex von 2021 zeigt, dass Kuba eines von 18 Ländern mit einem Wert unter 5, also dem schlechtesten Wert, ist.

Als Fazit für das Handelsembargo gegen Kuba, aber auch für viele andere Handelssanktionen oder Embargos, lässt sich festhalten, dass in den meisten Fällen die Zivilbevölkerung am meisten unter dem wirtschaftlichen Abstieg des sanktionierten Landes leidet.

Die besondere Rolle der EU seit 1996

Die europäische Kommission hat am 22. November 1996 die EU-Verordnung Nr.2271/96 verabschiedet. Diese Verordnung ist eine Reaktion auf das verhängte Embargo gegen Kuba und macht den Handel zwischen europäischen Unternehmen und Privatpersonen mit Kuba zumindest teilweise möglich.
Diese Verordnung ist ein Beispiel dafür, wie andere Länder oder extraterritoriale Organisationen Sanktionen und Embargos mittragen oder blockieren. Im Falle der EU-Verordnung wird das US-amerikanische Embargo blockiert.
Das Embargo der USA für Kuba bezieht sich seit der Verabschiedung des Torricelli- und Helms-Burton-Gesetz in den 1990er Jahren auch auf ausländische Unternehmen und Banken, die in Kuba Geschäfte machen wollen. Ein deutsches Unternehmen, das Geschäfte in Kuba machen möchte, wäre also genauso von Strafen der US-amerikanischen Behörden betroffen, wie ein US-Unternehmen.
Durch die EU-Verordnung Artikel 4 wird geregelt, dass Entscheidungen von außergemeinschaftlichen Gerichten und Verwaltungsbehörden, die sich auf die Torricelli- und Helms-Burton-Gesetze beziehen, in der EU nicht anerkannt und umgesetzt werden.
Dafür muss das europäische Unternehmen die EU-Behörden im Vorwege informieren und eine Bestätigung der EU-Kommission erhalten. Außerdem wird den europäischen Unternehmen in Artikel 6 der EU-Verordnung ein Schadensersatz zugesichert, der gerichtliche Kosten im Zusammenhang mit der Ausnahmeregelung abdeckt.
Für europäische Unternehmen und Banken ist es also möglich in Kuba Geschäfte zu machen.
Allerdings sind die Hürden für ein solches Geschäft auch nach der EU-Verordnung immer noch hoch. Wenn die Genehmigung der EU ausbleibt, sind die vorgestreckten Kosten für die Planung eines solchen Geschäftes verloren. Dieses Risiko muss ein europäisches Unternehmen berücksichtigen.
Außerdem wird es für ein europäisches Unternehmen schwer, eine finanzierende Bank zu finden, die das Risiko dieses Geschäftes mitträgt. Banken sind zwar in der EU-Verordnung inbegriffen, müssen sich aber über einen eventuellen Reputationsschaden in den USA bewusst sein, falls das Kuba-Arrangement der Bank in den USA publik wird.

Trotz der bleibenden Risiken für europäische Unternehmen beschreibt das Auswärtige Amt die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Kuba und Deutschland in den letzten 5 Jahren als verbessert.
Es gibt ein deutsches Büro zur Förderung von Handel und Investition auf Kuba. Deutsche Unternehmen seien vor allem im Energie- und Gesundheitsbereich, sowie in der Tourismusbranche vertreten. Allerdings hängen diese wirtschaftlichen Beziehungen nach wie vor stark von der Außenpolitik der USA ab. Wenn die Regelungen rund um das Embargo durch die USA verschärft werden sollten, würde das auch die wirtschaftliche Beziehung der EU und Kuba beeinträchtigen. Das Wirtschaftsembargo der USA hat also nach wie vor großen Einfluss auf Kuba, auch wenn es mittlerweile gewisse Schlupflöcher für europäische Unternehmen gibt, die von der EU-Kommission geschaffen wurden.

Quellen:

• Verordnung (EG) Nr. 2271/96 des Rates vom 22. November 1996 zum Schutz vor den Auswirkungen der extraterritorialen Anwendung von einem Drittland erlassener Rechtsakte sowie von darauf beruhenden oder sich daraus ergebenden Maßnahmen
  EUR-Lex – 31996R2271 – DE (europa.eu)

• Deutsches Auswärtiges Amt:
  Deutschland und Kuba: Bilaterale Beziehungen – Auswärtiges Amt (auswaertiges-amt.de)

Über den Autor:

Als Special Matter Expert Sanctions Compliance zeichnet Herr Jan-Ole Vietz verantwortlich für die News rund um das Thema Sanktionen. Zusammen mit dem AFC-Team wird er die weltweite Sanktionspolitik weiterhin beobachten und die wichtigsten Entwicklungen für Sie zusammenfassen.