La loi sur la lutte contre la criminalité financière (LCF) : Mesures et objectifs

Le 6 décembre 2023, le ministère fédéral des Finances a publié le projet de loi sur la lutte contre la criminalité financière (Finanzkriminalitätsbekämpfungsgesetz, FKBG), dont l'objectif principal est de renforcer les efforts de lutte contre la criminalité financière et le blanchiment d'argent en Allemagne.

La LCB-FT est la réponse au rapport d'évaluation mutuelle du GAFI dont les résultats ont été publiés en 2022 et qui jette un regard critique sur les pouvoirs exécutif et judiciaire en matière de lutte contre le blanchiment d'argent.

Critique du Rapport d'évaluation mutuelle du GAFI 2022

Concrètement, le rapport d'évaluation mutuelle du GAFI 2022 critique la lutte allemande contre le blanchiment d'argent en ce qui concerne les points suivants :

1. L'Allemagne manquerait de ressources en termes de technique et de personnel pour pouvoir suivre pas à pas les cas complexes de délits de blanchiment d'argent. Selon le rapport, l'exécutif allemand ne serait pas en mesure de réagir de manière proactive aux tendances et aux constellations de cas complexes avec les possibilités juridiques et les procédures actuelles.
   Il en résulte que les blanchisseurs d'argent ne peuvent plus souvent être poursuivis parce que les enquêtes durent trop longtemps ou ne peuvent pas être menées de manière suffisamment approfondie en raison de structures trop complexes. Le rapport annuel 2022 de la FIU confirme cette critique. Selon les enregistrements de la FIU, il y a eu en Allemagne 337.186 déclarations de soupçons en 2022. Parmi celles-ci, seules 51 700 ont été transmises par la CRF aux autorités chargées de l'enquête en vue d'une poursuite. Cela correspond à un pourcentage global de 15,3 %.

2. Une deuxième critique du GAFI concerne la communication entre les autorités en Allemagne. Le GAFI révèle ici que la prévention du blanchiment d'argent n'a pas la même priorité pour les différentes autorités allemandes compétentes. Les différentes visions du thème du blanchiment d'argent entraînent, selon le GAFI, un chaos au sein des autorités. Il faudrait parvenir à une compréhension générale et claire du blanchiment d'argent et des infractions préalables, afin que les autorités puissent coopérer plus efficacement à l'avenir. L'Allemagne consacre certes de nombreuses ressources à la poursuite et à la sanction des infractions préalables au blanchiment d'argent, mais elle poursuit le blanchiment d'argent de manière nettement moins conséquente et efficace. Il en résulte que les enquêtes en cours ne peuvent plus être suivies correctement et que l'argent blanchi a déjà été redistribué depuis longtemps par les blanchisseurs d'argent. D'après les déclarations du GAFI, l'Allemagne défend ici plutôt une approche réactive qu'une approche proactive nécessaire.

3. Par ailleurs, le GAFI critique en particulier le domaine des entreprises et professions non financières désignées (DNFBP) et des institutions financières non bancaires. Dans ce domaine, l'Allemagne présente de grandes lacunes en matière de surveillance. Les DNFBP sont des entreprises telles que les agents immobiliers, les marchands de métaux précieux ou de pierres précieuses et les marchands d'objets vendables d'une valeur égale ou supérieure à 15 000 euros, ainsi que les avocats, les notaires et autres juristes indépendants ou les comptables. Dans ce domaine, l'Allemagne affiche un niveau de sensibilisation à la déclaration très faible. Bien que les DNFBP soient légalement tenus de déclarer les cas suspects à la CRF, cela se fait en réalité dans une mesure insuffisante. En outre, les entreprises sont bien trop rarement contrôlées pour que l'on prenne davantage conscience de la nécessité de faire des déclarations. Le rapport annuel de la FIU souligne par ses chiffres le manque de sensibilisation à la lutte contre le blanchiment d'argent dans le secteur non financier : Les déclarations de soupçon de blanchiment d'argent provenant du secteur non financier ne représentent que 3,3% du total des déclarations reçues en 2022. Ce chiffre semble encore plus remarquable si l'on considère que l'analyse nationale des risques de 2022 attribue un risque moyennement élevé de blanchiment d'argent aux agents immobiliers et aux sociétés de gestion de capitaux qui font partie du secteur non financier. Le domaine des DNFPB est justement un secteur lucratif pour le blanchiment d'argent en raison de l'affinité des Allemands avec l'argent liquide. Selon la centrale des consommateurs, 58% de toutes les transactions en Allemagne sont effectuées en espèces. Les transactions en espèces sont beaucoup plus difficiles à retracer que les virements bancaires. Les transactions portant sur des produits de luxe, en particulier, peuvent être très facilement dissimulées avec de l'argent liquide et l'origine de l'argent peut être rendue méconnaissable. Le rapport annuel de la FIU a également publié des chiffres à ce sujet. Sur les 337.186 déclarations de soupçons en 2022, seules 10.096 proviennent du secteur non financier, c'est-à-dire des DNFBP.

4. Le rapport du GAFI critique également la répartition inégale des contrôles de la surveillance financière par rapport aux différentes personnes soumises à l'obligation de respecter la LBA. En Allemagne, les banques et les entreprises financières sont contrôlées beaucoup plus souvent et de manière plus précise que les entreprises du secteur non financier, comme par exemple les notaires et les agents immobiliers. Il en résulte que les entreprises du secteur non financier ne sont pas conscientes de la mise en œuvre du cadre juridique. Elles ne sont surtout pas sensibles au bon fonctionnement de la gestion des risques et à l'application correcte des obligations de vigilance à l'égard de la clientèle. Selon l'analyse nationale des risques, ce sont surtout les transactions avec des biens immobiliers qui sont vulnérables au blanchiment d'argent. Dans le cadre de share deals et de constructions de sociétés imbriquées, en particulier en interaction avec des sociétés dites "boîtes aux lettres" de l'étranger, il est possible de créer de facto un anonymat lors de la vente de biens immobiliers.

En raison des lacunes mentionnées, le GAFI estime qu'il existe un grand potentiel d'amélioration en Allemagne. Ce potentiel doit être exploité par la FKBG et les nouvelles autorités qu'elle crée. La loi sur la lutte contre la criminalité financière (FKBG) a été présentée sous forme de projet de loi au Bundestag le 11.10.2023 et a été discutée en dernier lieu en janvier 2024 dans différentes commissions.

La loi sur la lutte contre la criminalité financière, sous la forme du projet de loi, vise à combler les lacunes entre le rapport du GAFI et la situation actuelle en Allemagne. En conséquence, le projet est divisé en plusieurs domaines techniques. Chaque domaine aborde un aspect spécifique de la lutte contre la criminalité financière.

La FKBG contient un certain nombre de mesures visant à rendre la lutte contre le blanchiment d'argent plus efficace en Allemagne. Une mesure centrale est la création d'un Office fédéral de lutte contre la criminalité financière (BBF) avec un centre d'enquête sur le blanchiment d'argent (EZG). Cela devrait permettre de traiter et de suivre plus rapidement et de manière plus approfondie les déclarations de soupçon de blanchiment d'argent des personnes soumises à l'obligation de déclaration en vertu de la LBA.

En outre, la coopération entre le bureau central d'enquêtes sur les transactions financières et les autres acteurs de la lutte contre le blanchiment d'argent sera encore améliorée. Parmi les acteurs de la lutte contre le blanchiment d'argent, on compte notamment les banques et les autres personnes soumises à la loi sur le blanchiment d'argent. Avec la LCBF, le BBF serait donc, aux côtés du BaFin, le service central chargé de fournir des informations et de mener des enquêtes pour les personnes soumises à cette obligation.

En outre, un nouveau registre des transactions immobilières sera mis en place afin d'accroître la transparence dans le secteur immobilier. Il est également prévu d'élargir le cercle des obligés aux sociétés holding financières et aux sociétés holding financières mixtes.

Projet de loi sur la lutte contre la criminalité financière en Allemagne

La première partie du projet de loi porte sur la création de l'Office fédéral de lutte contre la criminalité financière (OFLC). Le projet de loi établit la structure organisationnelle de l'Office et définit ses principales missions et compétences. L'OFB doit faire office d'autorité centrale en matière de lutte contre la criminalité financière et regrouper à la fois l'analyse et les enquêtes pénales ainsi que la coordination de la surveillance du blanchiment d'argent.

L'Office fédéral de lutte contre la criminalité financière doit se composer de trois piliers :

Source : représentation propre

Le premier pilier doit être constitué par le nouveau centre d'enquête sur le blanchiment d'argent (EZG) (auparavant appelé Bundesfinanzkriminalamt (BFKA )). Le centre d'investigation doit enquêter sur des cas internationaux importants de blanchiment d'argent en rapport avec l'Allemagne et procéder différemment des autres autorités de poursuite pénale. Le centre d'investigation utilisera désormais l'approche "Follow-the-Money". Le GCE ne doit pas enquêter à partir des infractions préalables, mais commencer par les flux financiers suspects, afin d'identifier les blanchisseurs d'argent et de découvrir d'éventuelles infractions préalables ou des actes en rapport avec le blanchiment d'argent. Cela permet une concentration particulière des capacités de suivi des flux financiers liés au délit de blanchiment d'argent. Les transactions suspectes, avec ou sans enquête sur l'infraction préalable, doivent être analysées de manière exhaustive et traitées en temps réel. Le CDC peut enquêter indépendamment d'autres unités d'enquête et poursuivre ainsi exclusivement l'infraction de blanchiment d'argent, sans devoir recourir aux capacités d'autres autorités. En procédant de la sorte, le GCE doit éviter la passivité critiquée par le GAFI dans les enquêtes sur le blanchiment d'argent. Grâce à l'approche "Follow-the-Money", le ministère des Finances espère améliorer le taux d'investigation des cas de blanchiment d'argent plus importants et plus complexes. Le centre d'investigation sur le blanchiment d'argent agira en complément des structures existantes en tant que partenaire essentiel dans l'architecture de sécurité de l'Allemagne et pourra coopérer avec d'autres autorités de poursuite pénale de l'État fédéral et des Länder en créant des groupes d'enquête communs dans les affaires de grande envergure.

La Financial Intelligence Unit (FIU) doit constituer le deuxième pilier du BBF. Actuellement, la FIU est responsable en Allemagne du traitement des déclarations de soupçon de blanchiment d'argent en tant que direction autonome X de la direction générale des douanes (GZD). Elle reçoit les déclarations de soupçon de blanchiment d'argent que les personnes obligées déclarent via le portail de déclaration GoAML, analyse ces déclarations et les transmet aux autorités compétentes en vue de poursuites pénales. Dans sa fonction de CRF en Allemagne, la direction X dispose de ressources limitées pour traiter les déclarations de soupçons. Le transfert de la CRF vers le BBF libère de nouvelles ressources qui peuvent être utilisées pour traiter les déclarations de soupçons plus rapidement et plus efficacement. Les domaines de compétence de la CRF seront redéfinis à cette occasion. Les domaines de compétence de la CRF au sein du BBF doivent être modifiés par rapport à ceux de la direction X au sein de la direction générale des douanes. La CRF doit traiter les déclarations de soupçons selon une approche basée sur les risques. Cela signifie que dans certains cas particulièrement graves, les ressources peuvent être regroupées afin de parvenir à un résultat plus rapide dans l'enquête. Dans le cadre de cette approche basée sur les risques, la CRF se verra attribuer une plus grande marge de manœuvre décisionnelle, de sorte qu'elle pourra répartir elle-même les ressources en fonction de la charge de travail et de l'urgence des déclarations reçues. Le ministère des Finances espère que cette restructuration, les nouvelles ressources qui en résulteront et la flexibilité accrue au sein de la CRF grâce à l'approche basée sur les risques permettront un traitement plus efficace des déclarations de soupçons.

Le troisième pilier au sein de l'Office fédéral de lutte contre la criminalité financière doit être constitué par l'Office central pour l'application des sanctions. Ce service central est, tout comme le centre d'enquête sur le blanchiment d'argent, une unité créée par la LCBP. Actuellement, cette unité existe sous une forme plus petite en tant que direction XI au sein de la direction générale des douanes. Comme l'EZG, elle doit être transférée des douanes à l'OFB. Au sein de l'unité centrale, l'application des réglementations issues de la loi sur l'application des sanctions (SanktGD) doit être surveillée et les déclarations à remettre par les acteurs du marché concernant les infractions aux sanctions doivent être traitées. Le transfert des douanes à l'office fédéral devrait permettre de libérer de nouvelles ressources pour l'Office central pour l'application des sanctions.

La deuxième partie du projet de loi porte sur la réglementation relative à la création d'un registre des transactions immobilières. Le registre des transactions immobilières est une base de données centrale introduite dans le cadre de la loi sur la lutte contre la criminalité financière. Il permet aux autorités d'accéder à des données immobilières actualisées. Le registre doit contenir des informations sur toutes les transactions immobilières dont le prix d'achat est supérieur à 20 000. Les notaires et les tribunaux sont donc tenus, depuis l'introduction de la FKBG, de transmettre au registre les données des transactions immobilières conformément au §15 de la GwG. Le registre contribuera à apporter de la transparence sur le marché immobilier et à réduire les possibilités de blanchiment d'argent par le biais de transactions immobilières.

En outre, les entreprises du secteur non financier seront davantage soumises à des contrôles réguliers grâce à l'augmentation des effectifs, afin de pouvoir lutter plus efficacement contre le blanchiment d'argent dans le secteur non financier.

Grâce aux transferts, à la nouvelle répartition des ressources et aux nouvelles procédures d'enquête au sein de l'Office fédéral de lutte contre la criminalité financière, le ministère des Finances espère créer une nouvelle instance compétente au sein de l'appareil judiciaire allemand en matière de lutte contre le blanchiment d'argent.

La phase de mise en place de l'autorité du BBF devrait commencer dès 2024. L'autorité devrait alors être entièrement fonctionnelle en 2026. D'ici là, la loi doit encore être discutée au sein des commissions spécialisées du Bundestag. Il reste donc à voir quand le projet d'octobre 2023 sera mis en œuvre. Le kick-off du projet de conception et de mise en place du projet BBF a déjà eu lieu en décembre 2022. Des responsables de différents domaines, entre autres des procureurs, des juges, des enquêteurs, des fonctionnaires ministériels, des experts médico-légaux, des surveillants du blanchiment d'argent et des psychologues, s'y sont réunis pour réorganiser de manière globale la lutte contre le blanchiment d'argent en Allemagne.
Le projet de loi montre que le gouvernement fédéral a compris l'importance de la criminalité financière et du blanchiment d'argent et qu'il est prêt à prendre des mesures sous la forme de nouvelles capacités et de nouvelles approches.

Appréciation de CURENTIS sur la mise en œuvre

Les critiques formulées lors de l'examen 2021 du GAFI en Allemagne incluent la vulnérabilité de l'Allemagne au blanchiment d'argent et au financement du terrorisme, ainsi que l'efficacité insuffisante du système allemand de lutte contre le blanchiment d'argent. En particulier, l'incapacité du système de lutte contre le blanchiment d'argent à identifier et à poursuivre de manière adéquate les infractions complexes de blanchiment d'argent a été soulignée. Des capacités accrues en termes de personnel et de nouvelles autorités avec de nouveaux domaines de compétence ne changeront pas grand-chose à ce problème fondamental si le savoir-faire et les procédures appropriés pour suivre les flux d'argent et les actifs ne sont pas disponibles. L'approche "Follow-the-Money" de la LCB peut, si elle est correctement appliquée, conduire à davantage de succès dans l'identification des blanchisseurs d'argent. Pour ce faire, les pratiques et les connaissances en matière de blanchiment d'argent doivent être transmises à un grand nombre de fonctionnaires. Il n'est pas certain qu'un nombre suffisant d'agents puisse acquérir les connaissances nécessaires.

Les mesures préventives prises par les obligés en vertu de la loi sur le blanchiment d'argent constituent une méthode nettement plus efficace pour lutter contre le blanchiment d'argent. Le rapport de la CRF montre la nécessité d'améliorer ce point dans le secteur non financier. Le BBF ou, à ce stade, la BaFin, ont la possibilité, en renforçant les contrôles dans le secteur non financier, de sensibiliser largement aux mesures préventives de sécurité contre le blanchiment d'argent et de rendre ainsi plus difficile la décriminalisation de l'argent des blanchisseurs d'argent en Allemagne. Ces contrôles peuvent conduire en peu de temps à des mesures préventives efficaces dans le secteur non financier.

En revanche, les restructurations sur le modèle de la FKBG prendront quelques années. Le ministère des Finances n'a pas publié d'avis sur la manière dont l'exécutif en Allemagne sera structuré pendant la phase de transition entre 2024 et 2026, c'est-à-dire le début fonctionnel du BBF. Il est donc possible qu'au cours de cette période, les capacités soient utilisées de manière encore plus inefficace ou ne soient pas utilisées du tout. Cela élargirait la marge de manœuvre des blanchisseurs d'argent en Allemagne. En outre, il reste à voir si le BBF pourra réellement fonctionner efficacement en 2026. Les restructurations d'une telle ampleur sont difficiles en Allemagne et peuvent entraver le bon déroulement des enquêtes en cours.

Le 29 janvier, le Bundestag s'est réuni pour la première fois en 2024 afin d'aborder avec la commission des finances le sujet de la FKBG ainsi qu'une motion du groupe CDU/CSU relative à la criminalité financière et portant sur un sujet similaire. Les votes des experts sur le projet de loi actuel restent toujours controversés et il reste intéressant de voir dans quelle mesure les demandes seront mises en œuvre au Bundestag. Le syndicat de la police (GdP) s'oppose à une nouvelle structuration des autorités. "Du point de vue du GdP, la création envisagée d'une nouvelle autorité fédérale, l'Office fédéral de lutte contre la criminalité financière (BBF), en dehors des structures policières actuelles de l'Office fédéral de la police criminelle, des douanes, de la police fédérale et de la police des Länder, ne crée aucune amélioration ni optimisation des processus et lois existants, surtout pour la lutte policière contre la criminalité financière complexe", a déclaré le président du GDP lors de la session du Bundestag.

Les thèmes de la criminalité financière et de la lutte contre le blanchiment d'argent continueront d'occuper l'Allemagne dans les années à venir. Des initiatives comme la FKBG montrent que le gouvernement fédéral a la volonté d'en faire plus pour lutter contre la criminalité financière et le blanchiment d'argent. Reste à savoir si la loi sur la lutte contre la criminalité financière et les changements qu'elle vise sont les bons pour mieux protéger l'Allemagne contre la criminalité financière et le blanchiment d'argent.

En tout état de cause, les personnes tenues de respecter la loi sur le blanchiment d'argent joueront un rôle de plus en plus important dans les années à venir. Plus les mesures préventives contre le blanchiment d'argent dans le secteur financier et non financier seront efficaces, mieux l'Allemagne sera protégée contre les blanchisseurs d'argent.